La IA en la administración: escudo contra privatizaciones

Proyectos de hoy en expedientes del siglo pasado

La construcción es uno de los sectores que tiene un mayor peso en el PIB nacional y es el tradicional abrevadero al que los políticos españoles acuden ante una crisis económica como la que hoy tenemos encima. Así que no es de extrañar que comunidades autónomas, como la Valenciana, lancen precisamente ahora normas para facilitar el desarrollo inmobiliario, acortando los trámites de concesión de licencias.

Efectivamente, los tiempos de autorización de un proyecto de obras en los ayuntamientos españoles son muy superiores a los de sus homólogos europeos, además de estarse incumpliendo sistemáticamente los plazos legales. Pero, ¿es el método de agilización por el que está optando la legislación autonómica el más adecuado?

En la Comunitat Valenciana la solución que se plantea con el reciente decreto 62/2020 es reducir el control funcionarial, trasladando a una entidad privada la verificación de las solicitudes de licencias de obras o las declaraciones responsables sobre cumplimiento de las normas, urbanísticas y medioambientales, que firma el promotor. El argumento justificador es que, con esta privatización de parte del expediente, los promotores verán cómo se acelera la aprobación de su licencia. Esto es: aquellos promotores que puedan permitirse contratar a una empresa verificadora.

La incapacidad de las administraciones locales para hacer frente a una de sus actividades nucleares (la tramitación de las licencias urbanísticas) se ve implícitamente declarada por el gobierno autonómico, cuando recurre a un esquema privado para solucionar los retrasos municipales. Pero no es en absoluto evidente que el sistema vaya realmente a acelerar la llegada de la licencia. Y esto es así porque las privatizaciones son contempladas con desconfianza desde la perspectiva funcionarial y lo normal es que se provoque una reacción ante ellas. No públicamente declarada, evidentemente, pero sí de facto.

La realidad es que, por muy acreditada que esté la empresa verificadora, no podrá dejar de estar sometida a las presiones del mercado: porque nadie la contratará si es percibida como demasiado estricta. Esto lo sabe el encargado de aprobar el expediente, un funcionario que puede, no injustificadamente, desconfiar de la rigurosidad de una empresa cuyos ingresos dependen de aquel a quien debe fiscalizar.  Y esas consideraciones pueden llevarle a decidir que el vaciado de competencia públicas exante debe ser rellenado expost: cuando al funcionario le llegue el momento de firmar la inspección final de la obra. Los antecedentes judiciales no llevan precisamente a tratar alegremente la asunción, mediante la firma, de la responsabilidad in vigilando sobre el trabajo anterior de un tercero a quien el funcionario no controla.

Así que la nueva norma valenciana de privatización urbanística está llamada a hacer un pan con unas tortas: el atasco del momento inicial se va a trasladar, con toda probabilidad, al momento final de la tramitación y la facultad última de inspección administrativa se convertirá en el nuevo cuello de botella de las licencias, a poco que los técnicos municipales interioricen la responsabilidad que realmente estarán asumiendo.

Pero, al margen de esto, la confianza o no funcionarial en las empresas colaboradoras y del mayor o menor talante “talibán” del empleado público que estampe la firma final en el expediente, la cuestión a plantearse es otra: ¿es realmente la privatización de trámites la mejor solución para paliar los retrasos administrativos? ¿o están dando nuestros políticos de escaso vuelo y cortas miras una solución que nace ya obsoleta en su formulación?

Porque el hecho es que lo que el gobierno valenciano propone ahora para resolver los problemas de ineficiencia burocrática, es una “novedad” del siglo pasado: los esquemas de acreditación y certificación voluntarias, extendidos desde hace décadas en el ámbito industrial.

A las puertas de la tercera década del S.XXI, nuestros responsables públicos siguen pariendo bebes ancianos y nuestras administraciones se han quedado descolgadas de la hipersociedad postindustrial en la que viven los ciudadanos a los que sirven. Los procedimientos administrativos de tramitación de expedientes, pese a lavados de cara modernizadores (más aparentes que reales, más superficiales que profundos, más con vistas a la galería que realmente asumidos), siguen anclados en las estructuras y sistemas del siglo XX, cuando esos procedimientos fueron concebidos.

La ciudadanía vive cada día en una sociedad en la que todo está acelerado, todo es más inmediato, más automático, más complejo, y por eso no entiende por qué la digitalización, que impregna su consumo, sus relaciones sociales, su vinculación con la política, con la cultura y con el mundo laboral, prácticamente desaparece cuando entra en contacto con el sector público.

Envueltos en un contexto de digitalización de todos los ámbitos de la realidad, sin embargo, cuando los responsables de la administración pública piensan en sistemas para agilizar su funcionamiento, para “ponerla al día”, no se les ocurre buscar la solución donde el resto de las organizaciones la busca.

Sin embargo, la asignatura pendiente de los responsables públicos es entender que la digitalización, el alineamiento con las prácticas de la hipersociedad, aporta soluciones alternativas a la privatización que permitirían mantener las competencias públicas dentro de la administración pública.

La automatización del expediente administrativo

Centrándonos en la tramitación de las licencias urbanísticas, las administraciones locales tienen un reto fundamental ante sí: gestionar la escala requerida, entregando el máximo valor a los promotores/constructores, con el menor coste.

Se trata de alcanzar los niveles de agilidad administrativa necesarios para poder hacer frente al gran volumen de licencias y declaraciones responsables en el mínimo tiempo, con el fin de que los retrasos no incidan en el incremento de los costes de construcción y, subsiguientemente, en el precio de la vivienda.

Para hacer esto, es necesario automatizar al máximo los procesos de tramitación y el examen de la documentación técnica. Esto supone digitalizar toda la cadena de diseño, verificación e inspección de los proyectos técnicos presentados, lo que implica obligar al uso de modelos de información de la construcción (BIM en inglés), para los proyectos de un cierto tamaño, como sucede en otros países de la UE. Su utilización permitiría el examen automatizado de multitud de normas, acelerando la revisión por el técnico municipal.

Esta digitalización debe comprender no sólo los documentos del expediente administrativo sino también de los procesos de tramitación, búsqueda, examen y verificación de la documentación, técnica. Si no se digitalizara toda la cadena de tramitación, sería como usar un avión que volara siguiendo el trazado de una carretera, sin darse cuenta de que ya no la necesita, precisamente porque puede moverse en tres dimensiones.

Todos los procesos de interacción con la administración de promotores y ciudadanos deben ser rediseñados, de manera que, siempre que sea posible la tramitación de una solicitud de licencia sea un proceso de autoservicio. Lo cual implica:

1. Conseguir que cualquier persona pueda impulsar su expediente, mediante la organización adecuada de los recursos y los sistemas de información. El ciudadano introduciría la documentación necesaria y, con el mismo software que van a utilizar los técnicos municipales, realizaría las comprobaciones oportunas sobre su proyecto técnico. Poner las herramientas del evaluador a disposición del evaluado es la mejor solución para que él mismo pueda anticipar posibles problemas.
2. Sustituir el factor humano por procesos de revisión automatizada o semiautomatizada. Las personas son el elemento máximo de restricción de la cadena de tramitación de grandes volúmenes de expedientes y debe reservarse su intervención sólo donde añadan valor. Para que esta eliminación de la intervención humana, esté revestida seguridad jurídica, es necesario que se invierta en herramientas para disponer permanentemente de una información correcta y actualizada.
3. Definir cuáles son los momentos en que la intervención del personal del ayuntamiento tiene un valor añadido sobre la automatización. Objetivamente o en la percepción ciudadana. Esos momentos son aquellos en los que aparece algún problema técnico en un proceso automatizado. Pero también habrá que mantener a un ser humano cuando haya que interpretar correctamente las reacciones o los sentimientos de otras personas o para empatizar con ellas, o en aquellos momentos en que se tomen decisiones que no son admisibles por los seres humanos si provienen de una máquina.

Es el momento de la IA en el examen de las licencias urbanísticas

En el proceso de digitalización de los expedientes la primera tarea que deben afrontar las administraciones es «dataficarse», es decir, obtener sistemáticamente los datos relevantes, porque estos son el alimento que permite a los sistemas de IA, aprender de su propia experiencia.

La administración debe situarse dentro del denominado “círculo virtuoso de la IA”, en el que, a cada vuelta que se da, se refuerza el efecto: disponiendo de más datos y de mejores algoritmos se pueden proporcionar mejores servicios, que provocan un mayor uso por los ciudadanos, lo que a su vez genera más datos… y vuelta a empezar.

Con la “dataficación” de la administración la IA puede agilizar la tramitación en base a la realización de predicciones. En el contexto de las licencias urbanísticas:

1. Se puede aprender a predecir lo que realmente buscan los ciudadanos y cuáles son sus dudas principales. Pueden usarse técnicas de reconocimiento natural del lenguaje (NLP) en forma de chatbots conversacionales sobre trámites y documentación que permitan a los usuarios auto servirse de la información que necesitan en su propio idioma.
2. Se puede aprender a predecir cuál es el siguiente documento que el funcionario municipal va a necesitar, de entre las decenas que pueden existir en un mismo expediente. Para acortar los tiempos de búsqueda de documentos por el técnico municipal, pueden usarse técnicas de aprendizaje supervisado, en forma de algoritmos de filtrado colaborativo. Exactamente como los que usan Netflix o Amazon para animarnos a ver series o comprar productos, pero aplicados a los sistemas de información necesarios para gestionar todo el volumen documental que conllevan los expedientes de licencias urbanísticas. De esta manera, el sistema de IA le trae al funcionario los documentos que necesita en cada momento, porque es capaz de predecirlo con exactitud.  
3. Se puede aprender a predecir cuándo un expediente administrativo va a fracasar. En el momento se realiza esta predicción automática, es donde es necesaria la intervención humana para que el funcionario establezca contacto con el solicitante de la petición y trate con él de reconducir el expediente, de modo que pueda tener éxito. Solicitar una licencia tiene un coste económico, en forma de tasas administrativas de gestión, retrasos y sobrecostes. Pero, sobre todo, tiene un coste emocional, porque se trata de una obra que es un proyecto vital de un ciudadano o un proyecto profesional de un promotor. Una acción correctora gracias a la predicción automática de fracaso, evitaría que multitud de proyectos que acaban frustrados o que no llegan a cumplir las expectativas que el ciudadano había puesto en ellos.  

En la medida en que las administraciones sean capaces de digitalizar realmente la tramitación de sus expedientes, se podrá alcanzar el objetivo estratégico perseguido por los políticos: poder otorgar las licencias urbanísticas con la agilidad administrativa y la seguridad jurídica necesarias y así crear un clima favorable a la inversión y a la creación de empleo. Con estas herramientas se podría garantizar que, con los recursos necesarios (pero no sobredimensionados), se pudieran tramitar dentro de los plazos legales el 95% de los expedientes, lo cual, como atestiguaría cualquier promotor inmobiliario, es hoy inimaginable.

Para ello es necesario invertir bastante, pero, sobre todo: invertir bien.

El obstáculo mayor a superar es que, en muchos casos, los efectos de una solución como la propuesta no se verán hasta más allá del ciclo electoral actual. Y, conociendo el cortoplacismo de nuestros gobernantes, de todos los niveles y signos políticos, ¿será alguno capaz de atreverse a dar un salto tecnológico real?