Comprender el Concierto económico

Tradicionalmente, la aparición del Estado se vincula a procesos de concentración del poder político en contexto de luchas entre grupos y clases sociales que quieren convertirse en hegemónicas. Esto es más o menos cierto, atendiendo desde el punto de vista de la ciencia política. Sin embargo, la verdadera consolidación de los estados, en tanto que poderes públicos, se produce cuando éstos son capaces de asegurar un sistema que les permita recaudar fondos suficientes para atender a los gastos derivados del funcionamiento de la estructura estatal, más o menos desarrollada.

Históricamente, los estados (grandes imperios, monarquías e incluso civilizaciones) solían mantenerse y florecer cuando estaban en “modo guerra”, conquistando territorios y alimentando sus múltiples gastos en ejército, en “pan y circos” con los botines de guerra. El caso más interesante es el de Roma, cuya Pax, no hizo sino poner en entredicho su capacidad para recaudar fondos en tiempos de tranquilidad hasta que finalmente, con la ayuda de otros elementos externos, acabaría cayendo.

En los Estados actuales, uno de los principales problemas políticos es siempre el de la recaudación de impuestos. La recaudación es necesaria para costear la estructura básica institucional de un Estado (un gobierno, un parlamento, un poder judicial, una policía, un sistema judicial…) y para sufragar una serie de servicios y políticas sociales que, particularmente en las sociedades europeas, se tienen por necesarias: educación, sanidad, prestaciones sociales, pensiones…

Salvando situaciones más o menos excepcionales de Estados que cuentan con un fondos soberanos provenientes sobre todo del petróleo y destinado a garantizar las pensiones (ej. Noruega) o una transición a una economía no basada en el Brent (ej. Países del Golfo) o de microestados que se financian de formas menos convencionales (cuestión que merecería otro artículo monográfico), los Estados necesitan todos poseer un sistema tributario que les garantice unos ingresos para gastar y los sujetos sometidos a esos impuestos van a ser las personas y las empresas, muchas veces por partida doble, o triple, o cuádruple…

En el caso de los Estados centralizados, por ejemplo, Francia, la organización es relativamente sencilla. Existe una única administración tributaria que organiza todo el sistema, regula, gestiona, inspecciona, revisa, recauda y distribuye entre los distintos órganos del Estado. Es cierto que hay también una pequeña parcela, sobre todo en la fase de recaudación, en manos de las entidades locales, pero en términos generales, se trata de un sistema totalmente homogéneo, relativamente comprensible y suficientemente transparente, lo cual facilita la labor de control por parte del parlamento.

Modelos de “federalismo fiscal”

La cuestión surge cuando nos encontramos ante Estados políticamente descentralizados, regionales, federales o como los queramos llamar pero que tienen, en todo caso, un nivel de gobierno intermedio (entre lo local y lo nacional) donde hay un parlamento con competencias legislativas y unas políticas públicas propias. En estos casos, partimos de tres niveles de gobierno (local, regional y central) y los modelos que se pueden adoptar son variados:

• 1- Que recaude todo la Administración central y luego reparta entre los distintos niveles de gobierno en función de los niveles competenciales asumidos.
• 2- Que recauden todo, digamos, las regiones (en tanto que los municipios carecerían en general de la estructura necesaria para acometer esta tarea) y luego transfieran al gobierno central y a los municipios una parte de lo recaudado que sea suficiente para cubrir los gastos de cada nivel de gobierno.
• 3- Que cada nivel recaude lo necesario para financiar sus competencias, con los lógicos mecanismos de ajuste que pueda haber, pero sin desnaturalizar la idea de la responsabilidad fiscal de cada nivel que ha de recaudar de manera autónoma para mantener sus gastos de manera responsable.

¿Cuál es el modelo que tenemos en España? Ninguno de los tres. Y los tres a la vez. Según qué tipo de impuesto, qué territorio, qué criterio, al final, nuestro sistema fiscal navega entre esas tres tendencias.

En realidad, en España no hay un solo territorio fiscal, sino que hay seis: Álava, Guipúzcoa, Vizcaya, Navarra, Canarias (con ciertos matices) y el resto, al que se le suele denominar “territorio común”. Cada uno de ellos tiene sus particularidades, sus normativas específicas, sus autoridades competentes en materia tributaria.

El tener un sistema fiscal más o menos propio no debería implicar ningún privilegio ni ninguna desigualdad para los ciudadanos, en tanto que la propia Constitución recoge una serie de cláusulas que garantizarían que todos los españoles tengan los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio nacional (artículos 14 y 139.1, entre otros). La doctrina constitucional, por su parte, ha matizado que igualdad no quiere decir homogeneidad.

Además, la generosidad con la que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional siempre ha interpretado el ámbito competencial autonómico (a pesar de quejas infundadas de grupos nacionalistas) ha hecho que en la práctica las Comunidades Autónomas sean espacios diferenciados unas de otras y que sus residentes dispongan de condiciones (por no decir derechos) distintos. La cuestión es, hasta qué punto estas diferencias de tratamiento pueden justificar una discriminación a ojos del TC. Esto es algo que algún día no muy lejano acabará ante la alta instancia constitucional.

El concierto económico del País Vasco

Volviendo al tema específico fiscal y, concretamente, al caso del País Vasco, más que explicar el modelo fiscal, habría que hablar de descifrarlo, puesto que es complejo en todos sus aspectos.

El “concierto económico” podría definirse como el mecanismo que regula y gestiona las relaciones de índole financiera y tributaria entre el Estado central y el País Vasco. Esto no sólo incluye una “delimitación territorial” que establece quién recauda en según qué territorio, sino que además se incluye «la gestión de los flujos financieros entre ambas Administraciones» (vasca y estatal, se entiende), tal y como dice la exposición de motivos de la ley que lo regula. Aquí podemos encontrar una de las primeras dificultades que tiene la comprensión de este mecanismo y es que no hay dos administraciones involucradas (vasca y estatal) sino cinco: estatal, autonómica vasca, alavesa, vizcaína y guipuzcoana. Más adelante retomaremos esta cuestión.

El sistema podría sintetizarse en los siguientes términos: recaudan las instituciones vascas, que retienen lo necesario para ejercer sus competencias y luego transfieren al Estado central, en concepto de “cupo” (en Navarra se llama “aportación”) una cantidad resultante del gasto que suponen las competencias que ejerce el Estado en Euskadi (prácticamente nulas) y la participación de Euskadi en los gastos de las competencias, digamos, comunes y entre las que se encuentran las instituciones comunes del Estado, incluyendo por ejemplo la acción exterior.

Se realizan una serie de ajustes de los llamados ingresos no concertados y del déficit y la cantidad resultante es la que se ingresa anualmente a la Administración central. Por tanto, la filosofía del concierto se centra en el gasto y no en los ingresos. Hasta aquí la teoría. La discusión es siempre en torno al gasto, por tanto, ya que los ingresos de los tributos concertados (la gran mayoría) los gestionan íntegramente las instituciones vascas.

En este argumento se suelen apoyar algunos (los nacionalistas esencialmente) para defender que hay un “riesgo unilateral”: si recaudas menos, tienes que pagar lo mismo a la Administración central y a la vez mantener una serie de servicios y gastos públicos en Euskadi. La cuestión es que hasta ahora ese “riesgo unilateral” no parece que se haya materializado, de hecho sólo el gobierno vasco (sin contar a las diputaciones) tiene un remanente acumulado y reconocido de más de mil millones de euros que no parece capaz de gastar.

La única vez que el llamado “riesgo” cayó del lado autonómico y puso en grave riesgo las finanzas de la administración autonómica, fue en el caso de Navarra a propósito del llamado “IVA de Volkswagen” y finalmente el Gobierno central desistió de reclamar unos 1.700 millones de Euros a la administración foral navarra, lo que por cierto suponía casi la mitad del presupuesto de la Comunidad foral del año 2012.

Los aspectos polémicos

En todo caso, lo importante está siempre en los detalles. Una de las claves del cálculo del cupo es el llamado índice de imputación. Esta magnitud, que está establecida en el 6,24% y que ha permanecido invariable desde el primer concierto hasta la ley actual, se entiende que responde al peso relativo que tendría la economía vasca respecto del conjunto de España.

Hay quien dice el 6,24% no se correspondería con la situación actual, en tanto que el peso del PIB vasco sobre el conjunto de España se ha reducido hasta un 5,95% (según un reciente informe de informe de la Cámara de España y el Consejo General de Economistas). Por otra parte, si el criterio fuese poblacional, Euskadi en estos momentos representaría en torno al 4,63% de la población total española.

Los más críticos, entre los que se encuentra algún alto cargo del gobierno del PSOE, argumentan que se infravaloran las competencias no asumidas (con lo que se reduce la cantidad final a pagar) y que la forma de calcular las compensaciones por la recaudación del IVA, cuyos parámetros de ajuste están definidos en la normativa, saldría siempre favorable a las Diputaciones forales vascas.

El principal aspecto problemático, sin embargo, es en mi opinión la desparlamentarización del control de este sistema. Parto de la base de que un mecanismo que obligue a las administraciones a la máxima responsabilidad fiscal, como en teoría es el del Concierto, es siempre el más deseable, lo cierto es que el actual sistema está gestionado por una serie de “conferencias intergubernamentales” en las que los parlamentos son simples observadores externos, y digo externos porque solo conocen los acuerdos finales.

Por un lado tenemos el Consejo Vasco de Finanzas Públicas que, en síntesis, coordina las cuestiones fiscales y los flujos financieros internos entre las tres diputaciones forales y el gobierno vasco. El órgano está integrado por nueve miembros, tres designados por el Gobierno vasco, tres por cada una de las diputaciones y tres representantes de los municipios. En la práctica acude el Consejero de Economía y Hacienda y los diputados generales (los “presidentes” de las diputaciones forales). Este órgano acuerda los llamados coeficientes verticales y horizontales, es decir la distribución de los ingresos entre las cuatro administraciones: qué se queda cada diputación y qué va al Gobierno vasco que, además, luego establece algún mecanismo de compensación.

Estos acuerdos, luego son aprobados en una ley del Parlamento vasco que es de artículo único (no caben enmiendas). En la última modificación, de hace apenas dos meses, se aumentó la parte que recibe el Gobierno vasco, en detrimento del resto de administraciones. Aún no se ha acabado de justificar el por qué de ese aumento. Es llamativo que en el “reparto interno”, el reparto entre diputaciones forales y gobierno vasco, el criterio no es el gasto (como en el cupo) sino que es el ingreso.

Además, tenemos la Comisión mixta del Concierto económico, integrada por miembros de las diputaciones forales, del gobierno vasco y del gobierno central que es el órgano que decide las modificaciones del propio concierto. Sus acuerdos, también pasan al parlamento español a través de una ley de artículo único que, como se sabe, no admite enmiendas.

Por otro lado, existe también la Comisión de Coordinación y Evaluación Normativa, integrada de manera similar a la anterior y que es una especie de órgano de estudio y consulta sobre la ejecución del Concierto. Finalmente, la Junta Arbitral del Concierto Económico, integrada por tres miembros, es la que resuelve los conflictos que se planteen entre las Administraciones intervinientes.

Es un órgano poco conocido y donde los técnicos tienen mucha importancia, debido a la complejidad de los casos. Aquí se resuelven casos que tienen gran impacto en las arcas de las administraciones involucradas (hablamos de cientos de millones de euros y en algún caso un cero más) y donde al final, se deciden las cuestiones en función de la interpretación que se dé a términos como “volumen de operaciones” (artículo 4 de la Ley del concierto y que no es lo mismo que el volumen de negocio), se interpretan los “puntos de conexión” (artículo 27) o se determina finalmente el “lugar de realización de las operaciones”  (artículo 28). La forma en la que se interpreten estos conceptos hace que la administración que absorba la recaudación sea una u otra en cada caso y se trata de cantidades muy importantes.

Valoración

Las críticas habituales al Concierto económico suelen partir de un estado de observación de la realidad más político que técnico. El PNV siempre se ha esforzado en transmitir que el Concierto económico es un privilegio. Lo hace de una forma sibilina, repitiendo hasta la saciedad que no lo es, pero esbozando una sonrisa al tiempo que lo niega. Como se viene diciendo, el mecanismo del Concierto no es en sí mismo un privilegio. Es difícil determinar con exactitud la situación porque la forma de gestionarlo está totalmente desparlamentarizada. Son comisiones intergubernamentales las que adoptan las decisiones que luego ratifican los parlamentos a ciegas.

Esta opacidad, no del Concierto, sino de la gestión del PNV, está especialmente diseñada para que el verdadero órgano de coordinación del Concierto sea Sabin Etxea. En efecto, la sede del PNV es donde en realidad coinciden todos los intervinientes locales, que luego hacen frente común en las negociaciones con el gobierno central, mientras el parlamento vasco y las juntas generales de los tres territorios (los parlamentos provinciales) son simples espectadores. El Concierto se convierte así en otro elemento gestionado exclusivamente por el PNV que convierte cualquier crítica a su gestión en una crítica al mecanismo.

Así, las discusiones en torno a este mecanismo, dada su complejidad y la falta de transparencia a lo largo del proceso, se convierten siempre en discusiones con un punto de sentimentalidad. El PNV se erige en defensor a ultranza del actual estado de las cosas y transmite el mensaje de que cualquier crítica a su actuación es una crítica al mecanismo del Concierto y una crítica a Euskadi y, por tanto, acaba siendo un enemigo del autogobierno, los servicios públicos, etc.

Es curioso cómo han conseguido transmitir esta idea, que el Concierto tiene una fundación para su defensa e incluso un club de fans. No conozco ninguna agencia tributaria del mundo que tenga algo parecido. Así, moviéndose en el lado de los sentimientos, el PNV evita dar explicaciones y, en la práctica, se ha convertido en el principal enemigo del propio Concierto económico que muchos de nosotros defendemos en términos más técnicos.